財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，截至2015年末，我國地方政府債務(wù)為16萬億元。債務(wù)率(即年末債務(wù)余額與當(dāng)年政府綜合財(cái)力的比率)為89.2%，低于國際通行的警戒線。

正如新華社援引財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人的話所說，目前我國政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但存在局部風(fēng)險(xiǎn)隱患，需引起重視。新華社記者采訪也發(fā)現(xiàn)，目前地方債風(fēng)險(xiǎn)管理主要面臨個(gè)別地區(qū)超警戒線、違規(guī)融資擔(dān)保承諾、“偽PPP”現(xiàn)象不斷等三大挑戰(zhàn)。

未雨綢繆。14日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》(以下簡稱《預(yù)案》)，對(duì)可能會(huì)出現(xiàn)的地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置作出總體部署和系統(tǒng)安排。

財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，《預(yù)案》的出臺(tái)有利于提高地方政府動(dòng)態(tài)監(jiān)測、實(shí)時(shí)預(yù)警的能力，提前妥善做好政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件應(yīng)急政策儲(chǔ)備，推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)防控工作科學(xué)化、精細(xì)化，確保債權(quán)人和債務(wù)人合法權(quán)益，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。

四級(jí)應(yīng)急機(jī)制亮相

必要時(shí)啟動(dòng)地方政府財(cái)政重整

為確保債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)“早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早處置”，《預(yù)案》依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)事件性質(zhì)、影響范圍和危害程度等，將政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件劃分為Ⅳ級(jí)(一般)、Ⅲ級(jí)(較大)、Ⅱ級(jí)(重大)、Ⅰ級(jí)(特大)四個(gè)等級(jí)，相應(yīng)實(shí)行分級(jí)響應(yīng)和應(yīng)急處置。

以Ⅰ級(jí)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件為例，當(dāng)省級(jí)或全省(區(qū)、市)15%以上的市縣無法償還債務(wù)本息，或是全省(區(qū)、市)地方政府債務(wù)本金違約金額占同期本地區(qū)地方政府債務(wù)應(yīng)償本金10%以上，或者利息違約金額占同期應(yīng)付利息10%以上，只要一項(xiàng)指標(biāo)異常，就可確定為Ⅰ級(jí)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件。

財(cái)政部介紹，對(duì)于Ⅳ級(jí)、Ⅲ級(jí)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，主要由市縣政府立足自身化解;對(duì)Ⅱ級(jí)、Ⅰ級(jí)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，除上述措施外，省級(jí)政府可依據(jù)市縣政府申請(qǐng)予以適當(dāng)救助。另外，當(dāng)?shù)胤秸�府出現(xiàn)極大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，中央政府可適當(dāng)指導(dǎo)。

“明確四個(gè)等級(jí)的劃分標(biāo)準(zhǔn)對(duì)地方政府來說無異于懸掛起風(fēng)險(xiǎn)‘警鈴’，一旦達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)觸發(fā)風(fēng)險(xiǎn)事件，就要依照預(yù)案處置，有利于倒逼地方政府樹立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測和實(shí)時(shí)預(yù)警，力爭把各類風(fēng)險(xiǎn)化解在源頭，防止風(fēng)險(xiǎn)加劇或轉(zhuǎn)化。”中國社科院財(cái)經(jīng)院院長助理張斌在接受新華社記者采訪時(shí)說。

根據(jù)預(yù)案，一旦發(fā)生Ⅳ級(jí)及以上風(fēng)險(xiǎn)事件，必要時(shí)可啟動(dòng)地方政府財(cái)政重整計(jì)劃。

啟動(dòng)財(cái)政重整計(jì)劃后，進(jìn)入重整期的地方政府為償還債務(wù)本息首先要加大清繳欠稅欠費(fèi)力度等，拓寬財(cái)源渠道;壓減支出也是必需的舉措，包括壓縮基建支出，不得新上政府投資項(xiàng)目等;壓縮政府公用經(jīng)費(fèi)，實(shí)行出國、培訓(xùn)、公務(wù)接待等項(xiàng)目“零支出”;控制人員福利開支，機(jī)關(guān)事業(yè)單位暫停新增人員，必要時(shí)采取核減機(jī)構(gòu)編制、人員等措施;以及清理各類對(duì)企事業(yè)單位的補(bǔ)助補(bǔ)貼、調(diào)整過高支出標(biāo)準(zhǔn)等。

啟動(dòng)財(cái)政重整還包括處置政府資產(chǎn)、申請(qǐng)省級(jí)救助、加強(qiáng)預(yù)算審查、改進(jìn)財(cái)政管理等諸多舉措。

“財(cái)政重整計(jì)劃實(shí)際是對(duì)政府預(yù)算的一種重新安排，和債務(wù)重組是不同的概念，更不是政府的破產(chǎn)計(jì)劃。”張斌說。

依法分類處置債務(wù)

違規(guī)擔(dān)保承諾無效

化解風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)鍵要處置好債務(wù)。《預(yù)案》依據(jù)預(yù)算法、擔(dān)保法、合同法及其司法解釋等法律規(guī)定，區(qū)分不同債務(wù)類型提出處置原則，實(shí)現(xiàn)債權(quán)人、債務(wù)人依法合理分擔(dān)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

具體包括：

——對(duì)地方政府債券，地方政府依法承擔(dān)全部償還責(zé)任。

——對(duì)非政府債券形式的存量政府債務(wù)，債務(wù)人為地方政府及其部門的，必須在國務(wù)院規(guī)定的期限內(nèi)置換成政府債券，地方政府承擔(dān)全部償還責(zé)任;債務(wù)人為企事業(yè)單位等的，經(jīng)地方政府、債權(quán)人、企事業(yè)單位等債務(wù)人協(xié)商一致，可按合同法規(guī)定分類處理，切實(shí)依法實(shí)現(xiàn)債權(quán)人的合法權(quán)益。

——對(duì)存量或有債務(wù)，無論存量擔(dān)保債務(wù)還是存量救助債務(wù)都不屬于政府債務(wù)。除外國政府和國際經(jīng)濟(jì)組織貸款外，地方政府及其部門出具的擔(dān)保合同無效，地方政府及其部門不承擔(dān)償債責(zé)任，僅依法承擔(dān)適當(dāng)民事賠償責(zé)任，最多不應(yīng)超過債務(wù)人不能清償部分的50%;對(duì)可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的存量或有債務(wù)，地方政府視情況救助，但保留對(duì)債務(wù)人的追償權(quán)。

——對(duì)新預(yù)算法實(shí)施后地方政府違法違規(guī)擔(dān)保承諾的債務(wù)，參照存量擔(dān)保債務(wù)依法處理。

另外，經(jīng)國務(wù)院同意，財(cái)政部專門制定了指南，進(jìn)一步區(qū)分存量債務(wù)中的銀行貸款、企業(yè)債券、信托、BT等不同類型，分門別類明確具體處置措施，作為預(yù)案配套文件印發(fā)實(shí)施。

財(cái)政部明確表示，新預(yù)算法實(shí)施后，包括融資平臺(tái)公司在內(nèi)的地方國有企業(yè)舉借的債務(wù)依法不屬于政府債務(wù)，地方政府不承擔(dān)償還責(zé)任;地方政府作為出資人，只在出資范圍內(nèi)承擔(dān)有限責(zé)任。

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授鄭春榮認(rèn)為，《預(yù)案》將存量政府債務(wù)列為政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，存量或有債務(wù)以及其他債務(wù)列為或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這意味著政府對(duì)納入規(guī)范管理的存量政府債務(wù)能夠較好地保障還本付息。對(duì)未納入的債務(wù)歸到或有債務(wù)，當(dāng)這些或有債務(wù)出現(xiàn)違約時(shí)，政府不承諾兜底。這一規(guī)定有利于商業(yè)銀行、投資者等資金融出方建立正確的投資風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，不再存在“萬一債務(wù)違約，上級(jí)政府一定會(huì)來救助”的不良預(yù)期。

此外，《預(yù)案》還提出，省級(jí)政府對(duì)本地區(qū)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置負(fù)總責(zé)，省以下地方各級(jí)政府按照屬地原則各負(fù)其責(zé)。同時(shí)，一旦發(fā)生Ⅳ級(jí)以上地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件，將適時(shí)啟動(dòng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任追究機(jī)制，要求地方政府依法對(duì)相關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行行政問責(zé);銀監(jiān)部門對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)相關(guān)責(zé)任人員依法追責(zé)。

(關(guān)鍵字：地方債)