國家發(fā)展改革委投資研究所：建立長效機制防范化解部分領域產能嚴重過剩矛盾

產能過剩及對經濟高質量發(fā)展的影響

(一)產能過剩及其影響

產能過剩有相對過剩和絕對過剩之分。

相對過剩是相對于當前的市場需求和購買力而言，是在經濟下行時期市場需求出現(xiàn)短暫疲軟，或產品價格高于大部分消費者的收入水平而出現(xiàn)的暫時性的供過于求，并不是真正的過剩，這種過剩會隨著經濟復蘇、收入水平提高、產品成本下降和市場需求轉旺而消失，從而進入新的供求均衡。絕對過剩是指生產能力超過社會需求，與產品價格高低和購買力無關，是真正的產能過剩，會造成社會資源的巨大浪費，尤其是在存在產能過剩的同時又存在大量低端產能，則低端產能會因產品成本低而在市場競爭中采取低價競爭策略，形成行業(yè)低價競爭的惡性競爭狀態(tài)，行業(yè)利潤率越來越低，高端產能企業(yè)盈利能力下降甚至出現(xiàn)虧損，生存難以為繼。在行業(yè)存在產能嚴重過剩和價格惡性競爭的情景下，企業(yè)不愿再投入研發(fā)經費進行技術創(chuàng)新，市場最終充斥著低端產品，整個行業(yè)呈現(xiàn)出“劣幣驅逐良幣”現(xiàn)象，資源配置效率下降，供給結構得不到優(yōu)化升級。

(二)我國產能過剩頻現(xiàn)且呈嚴重加劇之勢

改革開放以來，各行業(yè)產能規(guī)模不斷擴大，市場供求格局也發(fā)生著巨大變化，逐步由短缺經濟走向過剩經濟，產能過�，F(xiàn)象頻發(fā)，成為影響我國經濟平穩(wěn)運行的突出問題，其中較為嚴重的產能過剩現(xiàn)象有三次。

第一次是在上世紀90年代中期，在90年代初期開始的一輪投資高潮并告別短缺經濟后，出現(xiàn)了較大范圍的產能過剩問題，這一輪產能過剩主要集中在紡織、家電等消費品為主體的行業(yè)中，國家采用了限產利庫、淘汰產能、限制投資等措施進行治理。第二次是2005年前后，經過2002年開始的新一輪景氣周期和投資高速增長，在大多數(shù)商品已處于供過于求狀態(tài)的情況下，鋼鐵、電解鋁、水泥等行業(yè)出現(xiàn)了盲目投資、低水平重復建設現(xiàn)象，引發(fā)一些行業(yè)領域出現(xiàn)產能嚴重過剩問題，進而采取了供地、融資、核準、清查項目等手段對過熱行業(yè)投資進行限制。第三次是在2009年應對國際金融危機及之后，在第二次產能過剩病癥尚未得到根治的情景下，應對危機的高投資增速帶來一些行業(yè)產能的過快增長，新的更加嚴重的產能過剩局面不斷惡化。2012年底，鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶產能利用率分別僅為72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，明顯低于國際通常水平；風電設備產能利用率僅為67%，光伏為57%，多晶硅更低至35%。2015年，煤炭產能過剩20億噸，產能利用率僅為65%，鋼鐵產能利用率不足67%，水泥、平板玻璃分別為67%和68%。

(三)我國產能過剩呈現(xiàn)出長期性、范圍擴展性、多重結構性等特征

一是產能過剩存在長期性。自上世紀90年代中期以來產能過剩矛盾持續(xù)存在，先是紡織、家電等消費品行業(yè)，后是鋼鐵、電解鋁、水泥、煤炭等重化工業(yè)，而鋼鐵、電解鋁、水泥等行業(yè)十多年來產能一直在過剩中不斷增大，至今未有效化解和消除，并呈嚴重加劇之勢�，F(xiàn)有巨大存量產能和目前正新建、改擴建產能將陸續(xù)投產，一些行業(yè)產能過剩矛盾將會在相當長時期持續(xù)存在。二是產能過剩呈現(xiàn)行業(yè)范圍擴展性，從傳統(tǒng)產業(yè)向新興產業(yè)蔓延。目前，我國產能過剩的行業(yè)已經從鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃等傳統(tǒng)產業(yè)，逐步擴展到造船、汽車、機械等領域，甚至也蔓延到了光伏、多晶硅、風電設備等戰(zhàn)略性新興產業(yè)。三是多重結構性過剩并存，相對過剩與絕對過剩并存。與過去產能過剩以相對過剩為主不同，目前一些行業(yè)出現(xiàn)了總量絕對性過剩問題。產能相對過�？梢砸揽拷洕鷱吞K、市場需求擴大而得到化解，而總量絕對性過剩則很難通過經濟復蘇、需求擴大進行化解。四是在調控中出現(xiàn)“高端”產能過剩。一方面，在“汰小上大”“汰低上高”的調控產能過剩政策中，大項目、高端項目投資猛增、產能快速增長，行業(yè)產能不降反增，使產能過剩問題由低水平產品向高水平產品蔓延。另一方面，在不斷的“汰低上高”調控中，在前一輪調控中更新的產能在新一輪調控中成為需要淘汰的落后產能，造成上一輪的“高端”產能出現(xiàn)過剩。

我國產能過剩的深層次原因分析

產能過剩之所以屢化不解、愈演愈烈，既有經濟發(fā)展和市場需求變化的因素，也有體制、機制等方面的原因。

(一)市場需求快速變化，國內外需求減少

改革開放以來，我國需求結構的快速變化與產能穩(wěn)定增長、供給結構變動相對緩慢之間存在矛盾，導致供給結構不能適應需求結構的變化，從而出現(xiàn)產能過剩。2009年開始出現(xiàn)的這一輪產能過剩之所以更加嚴重，一個重要原因就是應對金融危機的一系列刺激政策刺激企業(yè)過度擴大投資，對產能增長起到推波助瀾的作用，然而世界經濟復蘇緩慢，國際需求大量減少，國內需求結構在這一時期又發(fā)生巨大變化，消費結構由生存型消費向發(fā)展型、享受型消費的加快轉型升級，已形成的傳統(tǒng)供給結構不能適應轉型升級的需求結構，一些以生存型消費產品為主導的傳統(tǒng)行業(yè)出現(xiàn)產能過剩并不斷加劇在所難免。

(二)市場優(yōu)勝劣汰機制不健全，導致過度投資和落后產能淘汰難

我國市場優(yōu)勝劣汰機制不健全，導致過度投資和過剩產能不能在更加激烈和有效的競爭中自動出清。一是在GDP政績觀、財政分稅制下，政府主導型增長模式和對資源配置的過度干預導致產能過剩。二是政府對新興產業(yè)的過度扶持，導致新興產業(yè)極易出現(xiàn)產能過剩。三是國有企業(yè)在競爭性領域缺乏成本效益約束機制和自動退出機制。

(三)企業(yè)內部成本外部化，造成低水平過度投資

在我國發(fā)展經濟過程中，以擴大經濟規(guī)模、滿足生存需要為主導的發(fā)展思路，生產方式粗放，環(huán)保、產品質量與安全意識不強、相關標準不高，對生產者產生的污染排放、造成的低質產品損害監(jiān)管不到位、執(zhí)法不嚴格、懲罰力度低，導致企業(yè)資源環(huán)保、安全等內部成本外部化，造成不合理的企業(yè)投資、生產成本下降，行業(yè)進入門檻降低，投資收益“帶血”增加，從而造成過度投資和產能過剩。

政策建議

采取“行政先行、市場緊跟”的思路，從源頭建立起防范和化解產能嚴重過剩的長效機制，消除產能過�，F(xiàn)象屢治屢現(xiàn)的根源，引導全社會資金投向更好滿足需求、促進資源優(yōu)化配置和技術進步。

(一)加快處置“僵尸企業(yè)”，為建立長效機制奠定良好基礎

“僵尸企業(yè)”的形成有特殊的時代背景，處置“僵尸企業(yè)”要把握好強行責令退出市場與維護經濟社會穩(wěn)定發(fā)展環(huán)境之間的平衡。一是妥善處置企業(yè)債務，通過企業(yè)資產處置收益、銀行部分債權核銷、國有資產退出收益三種方式籌集資金進行處理。二是妥善解決員工安置問題，通過設立“去產能失業(yè)救濟和再就業(yè)專項資金”，建立退出保障機制，解決“去產能”企業(yè)職工的社會保障、轉型人員的再就業(yè)培訓與安置。

(二)約束各級政府過度利用行政力量干預資源配置的行為

減少資源配置的行政干預，發(fā)揮市場力量對資源配置的決定性作用。

一是改革和完善現(xiàn)行政績考核制度。不再將與GDP有關的指標納入領導干部隊伍考核的指標范圍，建立起以體現(xiàn)以人為本、綠色發(fā)展為主的指標體系，從源頭上抑制地方政府的投資沖動和對過剩產能的容忍、保護。二是對地方政府的資源動員能力進行約束。堅決清理和廢除地方政府在招商引資中采取廉價供地、稅收減免、低價配置資源等損害公平競爭的優(yōu)惠政策，各類鼓勵、扶持政策不直接針對投資項目，只能從綠色環(huán)境、創(chuàng)新發(fā)展等方面給予扶持，土地、礦產資源必須采取公開、透明、合規(guī)的出讓方式。

(三)加快推進國企改革，形成優(yōu)勝劣汰競爭機制

明確國企的本質屬性，回歸彌補市場缺陷、強化公益保障、維護國家國防經濟安全、發(fā)揮基礎和引領作用的本源，全面退出不涉及國計民生、民間資本能夠充分發(fā)揮作用的競爭性領域，以加快形成公平有效競爭、優(yōu)勝劣汰的資源優(yōu)化配置機制。通過發(fā)展混合所有制經濟、做優(yōu)做大國有資本的國企改革，將國企部分退出的資產收益用于處置“僵尸企業(yè)”，有助于加速和強化落后產能退出，更快建立起防范和化解產能過剩的市場化長效機制。

(四)建立高標準的市場規(guī)范，強化市場監(jiān)督執(zhí)法和懲戒約束

改變過去重審批輕監(jiān)管的投資管理體制，建立高標準規(guī)范、嚴監(jiān)督執(zhí)法、強懲戒約束的新的投資管理體制。

一是引入環(huán)保、能耗、質量、安全等標準，建立高標準的市場規(guī)范。由市場規(guī)范引導企業(yè)的自主決策投資行為，企業(yè)投資只須根據(jù)相關的標準規(guī)范，無須事前進行行政審批，真正落實企業(yè)的投資自主權。二是加強事后監(jiān)督檢查。對能源限耗額標準和污染物排放標準等強制性指標，進行常態(tài)化監(jiān)督檢查，并要求企業(yè)嚴格執(zhí)行。三是加大懲戒力度，強化懲戒約束。對不達標的投資項目和生產經營活動，不僅僅是要求限期整改以達到相關規(guī)范的要求，更要通過實施不可承受的懲戒達到向社會傳達警示，促使投資者在項目決策時更多跟蹤和了解國際先進的行業(yè)、產品標準和規(guī)范，形成和完善規(guī)則化、法治化、市場化的產能過�；�解和防范機制。

(關鍵字：產能 過剩 長效機制防)